URDAIBAI: ARGUMENTOS PARA UNA MODIFICACIÓN PROPIA DE LA LEY 5/1989 

El estuario del Oka constituye el eje central de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai y alberga los hábitats y comunidades biológicas de mayor relevancia del espacio. Es un sistema complejo, sometido a factores naturales que generan una gran variabilidad tanto espacial —entre el interior y el exterior del estuario y entre el canal central y sus márgenes— como temporal. 

Precisamente por la relevancia de estos valores naturales, el estuario cuenta con el máximo nivel de protección dentro de la propia Ley 5/1989, como Área de Especial Protección, junto con el litoral, los encinares cantábricos y las áreas de interés arqueológico. 

Pero la importancia de Urdaibai trasciende incluso el marco de la legislación autonómica. El espacio es Reserva de la Biosfera, humedal de importancia internacional en el marco del Convenio Ramsar y alberga dos zonas ZEPA y tres zonas ZEC de la Red Natura 2000. 

Estas figuras de protección no son meras declaraciones formales. Constituyen un reconocimiento objetivo, basado en criterios técnicos e indicadores cuantificables, de la relevancia internacional de este espacio. Y, al mismo tiempo, implican un compromiso de conservación y mejora del estado de los elementos naturales que justificaron su declaración. 

Por eso, cualquier modificación que pueda afectar a las características de estas zonas o a los usos que se desarrollan en ellas debe analizar previamente sus posibles impactos sobre el medio natural, especialmente sobre aquellos elementos que justificaron las distintas figuras de protección. 

Sin embargo, la proposición de ley que se plantea no incorpora ninguna valoración ni referencia a los posibles impactos que pueden derivarse de las modificaciones que propone. 

LA NECESIDAD DE GESTIONAR LOS USOS HUMANOS 

Urdaibai es también un espacio que ha soportado históricamente una importante presencia humana. Durante siglos se han desarrollado actividades agrícolas y ganaderas que ocuparon y alteraron hábitats estuáricos. Posteriormente, determinadas actividades industriales también afectaron al medio, tanto por la ocupación de áreas originalmente estuáricas como por la contaminación. 

Hoy encontramos amplias zonas que fueron transformadas y que se encuentran total o parcialmente abandonadas, en diferentes estados de naturalización, como Anbeko o Mallukitza. También existen zonas de relleno generadas a partir del vertido de materiales procedentes de dragados realizados en áreas originalmente ocupadas por marismas, como San Kristobal y Axpe. En estos espacios, además, la vegetación exótica invasora constituye actualmente un importante factor de deterioro ambiental. 

Todo ello demuestra que Urdaibai es un espacio en el que la actividad humana ha dejado una huella importante y que, precisamente por ello, presenta excelentes oportunidades para recuperar hábitats perdidos o degradados.

Al mismo tiempo, los espacios naturales son cada vez más atractivos para el ocio y el esparcimiento. Existe además la percepción de que determinadas actividades recreativas y deportivas alcanzan un mayor valor cuando se desarrollan en espacios naturales protegidos o de interés para la conservación. 

Esto genera una presión creciente sobre el medio y, cada vez con mayor frecuencia, un conflicto entre el uso público de los espacios naturales y su conservación. 

Urdaibai no es ajeno a esta realidad. En los últimos años ha aumentado notablemente el número de personas usuarias de motos acuáticas, kayaks, piraguas y otras embarcaciones, tanto mediante actividades gestionadas por empresas como por iniciativa libre. 

Por tanto, es necesario regular estas actividades. Pero esa regulación debe hacerse teniendo siempre presente una cuestión fundamental: la importancia internacional de Urdaibai reside, sobre todo, en sus valores naturales, y esos valores no pueden verse comprometidos por una gestión inadecuada de los usos humanos. 

LAS PRESIONES SOBRE LAS AVES Y LAS ZONAS MÁS SENSIBLES 

Esta necesidad de regular los usos humanos no es una cuestión teórica. En el estuario del Oka se ha constatado que la presencia humana asociada a diferentes actividades —navegación, marisqueo, pesca, paseos con perros, observación de fauna, etc.— incide de forma significativa y negativa sobre las aves, que constituyen uno de los elementos naturales de mayor relevancia internacional de este sistema. 

Un ejemplo especialmente significativo es el de la espátula común (Platalea leucorodia), especie de gran relevancia internacional en Urdaibai. Durante su migración postnupcial, a finales del verano y principios del otoño, se ha estimado que esta especie permanece en Urdaibai una media de unas cuatro horas, en buena parte debido a las molestias provocadas por las personas que realizan diferentes actividades en el estuario, especialmente en su zona central. 

En lo relativo a la navegación, además, lo más relevante no es únicamente si una embarcación tiene motor o no. Lo fundamental es el acceso a las zonas donde las aves se alimentan y descansan. 

De hecho, son precisamente las embarcaciones de poco calado, habitualmente no motorizadas —piraguas, kayaks o pequeños botes de remo— las que pueden acceder a estas zonas sensibles, provocando molestias a las aves y, eventualmente, su huida. 

Por ello, la regulación de estas actividades no debería centrarse únicamente en su motorización, sino en reducir el acceso a las zonas más sensibles, especialmente las márgenes y las zonas interiores del estuario. 

La mejor medida de protección de estas zonas interiores sería, por tanto, prohibir el acceso salvo para fines muy concretos y justificados, como la investigación o los trabajos de restauración. 

LAS NUEVAS ZONAS P1.2 

Es en este contexto donde debe analizarse la propuesta de creación de nuevas zonas en el ámbito del estuario: las denominadas «Zonas supramareales, intermareales o submareales con uso náutico-recreativo», identificadas como P1.2.

La proposición de ley pretende permitir en estas zonas la ejecución de instalaciones marítimas, adecuadas al paisaje, destinadas al amarre, fondeo y atraque de embarcaciones náutico-recreativas, así como al embarque y desembarque de pasajeros. 

Es cierto que en el estuario del Oka existen zonas que históricamente han sido utilizadas para el amarre, fondeo y atraque de embarcaciones, como Portuondo y Arketa, y que actualmente albergan, al menos durante la época estival, decenas o incluso cientos de embarcaciones. 

Pero precisamente por eso debemos diferenciar las situaciones existentes de aquellas zonas en las que se pretende introducir o facilitar nuevos usos. 

El Plan Rector de Uso y Gestión de la Reserva de la Biosfera de Urdaibai, aprobado mediante el Decreto 139/2016, ya contempla en su artículo 4.4.4.28 el mantenimiento y reparación de los puntos de amarre y embarcaderos existentes a la entrada en vigor de la Ley 5/1989, mencionando expresamente las zonas de Arketa y Portuondo. 

Además, establece que pueden realizarse determinadas actuaciones necesarias para disponer los puntos de amarre de forma ordenada y continua, reduciendo la superficie de lámina de agua afectada. 

Para ello, el propio PRUG contempla la aprobación de un Plan Especial que delimite y regule la zona, establezca el número máximo de embarcaciones permitidas y tenga en cuenta tanto las embarcaciones que ya estaban aseguradas a muertos en la ría cuando entró en vigor la Ley 5/1989 como, en todo caso, la capacidad de acogida del medio. 

Por tanto, para las zonas donde realmente existe una demanda y un uso histórico, el problema no es necesariamente la ausencia de instrumentos de regulación. Lo que resulta necesario es aplicar adecuadamente los instrumentos ya previstos. 

La correcta ordenación de estos usos es necesaria para reducir al máximo la ocupación del espacio y los impactos sobre el medio natural y, al mismo tiempo, compatibilizar la navegación con otros usos, como las playas o el baño. 

Pero para conseguirlo no es necesario ampliar los usos permitidos en estas zonas y, mucho menos, introducir mediante la ley la posibilidad de ejecutar nuevas instalaciones marítimas. 

El procedimiento previsto en el PRUG —la elaboración del correspondiente Plan Especial— constituye el instrumento adecuado para ordenar estas situaciones. Abrir ahora la posibilidad de construir nuevas instalaciones marítimas mediante la creación de las zonas P1.2 resulta, por ello, preocupante. 

NO TODAS LAS ZONAS DEL ESTUARIO SON IGUALES 

Esta cuestión es especialmente importante porque no todas las zonas del estuario presentan las mismas características ni la misma sensibilidad ambiental. 

La presencia de algunas embarcaciones fondeadas en otras zonas del estuario no debería justificar automáticamente la creación o inclusión de esas zonas en la nueva categoría P1.2, especialmente cuando se encuentran en entornos de alta sensibilidad, como el área central de la ría. 

La propia Ley 5/1989 reconoce esta mayor sensibilidad y establece importantes restricciones a la navegación a motor aguas arriba de la desembocadura del Mape.

Por tanto, la respuesta no debería consistir en crear nuevas zonas de uso náutico-recreativo que apenas responderían a las demandas actuales y que, al mismo tiempo, generarían nuevas presiones en zonas especialmente sensibles. 

La respuesta debe ser regular y optimizar el uso de las áreas que realmente lo requieren, evitando promover el acceso a aquellas zonas cuya sensibilidad natural exige precisamente lo contrario. 

Desde esta perspectiva, las zonas P1.2 planteadas en Telleria-Tejera, Ozollo y el corte de la ría en Forua-Kortezubi no cumplen las condiciones necesarias y se encuentran en áreas de elevada sensibilidad natural. 

En consecuencia, no se justifica la creación de estas nuevas zonas P1.2: en unos casos, porque los usos y demandas existentes pueden regularse mediante los procedimientos ya previstos en la normativa vigente, sin necesidad de ampliar los usos permitidos; y en otros, porque no debe promoverse el acceso de embarcaciones a zonas de alta sensibilidad, y mucho menos permitir allí la ejecución de nuevas instalaciones. 

HACIA UNA GESTIÓN BASADA EN LA RESTAURACIÓN 

La cuestión de fondo no debería ser cómo aumentar los usos humanos del estuario, sino cómo gestionar esos usos sin comprometer los valores que hacen de Urdaibai un espacio de relevancia internacional. 

Urdaibai cuenta con zonas que han sido degradadas por las transformaciones históricas sufridas por el estuario. Algunas de ellas ofrecen hoy una oportunidad extraordinaria para recuperar hábitats perdidos o deteriorados. 

Nos encontramos, además, en plena Década de las Naciones Unidas sobre la Restauración de los Ecosistemas y recientemente se ha aprobado el Reglamento de Restauración de la Naturaleza de la Unión Europea. 

Urdaibai no puede permanecer al margen de esta orientación que están adoptando las administraciones y entidades a escala internacional. 

Por el contrario, la restauración de las zonas degradadas debe ocupar un lugar central en la gestión futura del espacio. La idea de la restauración debería convertirse en el principio inspirador de la gestión de Urdaibai durante las próximas décadas. 

Por eso es importante abordar la modificación de la Ley 5/1989 desde una perspectiva global y coherente con la realidad actual del espacio. 

Modificar la ley puede ser necesario. Pero esa modificación debe servir para reforzar la protección, ordenar adecuadamente los usos existentes, evitar nuevas presiones sobre las zonas más sensibles y avanzar en la recuperación de los hábitats degradados. 

Urdaibai necesita una gestión que esté a la altura de su importancia ambiental. Y cualquier cambio en su marco legal debe partir de esa realidad: estamos ante un espacio de relevancia internacional cuyos valores naturales constituyen precisamente la razón de ser de su protección.